最高法判例：因行政不作为所产生的以行政缴费形式所投资金的利息应予赔偿
网络配图裁判要点
在因行政不作为所导致的应予赔偿的损失范围如何界定，因果关系如何认定，赔偿标准如何把握等问题上，长期以来亦是行政审判实践中面临的难题。对此，年2月8日施行的《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十八条，专门就此作了“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”的原则性规定。
国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，理解上述“直接损失”涉及利息计算问题时不宜仅限于《国家赔偿法》第三十六条第七项有关“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款”，还有必要延及类似本案因行政不作为所产生的以行政缴费形式所投资金的利息计算。正是由于行政机关长期不履责，致使行政相对人向公权力机关支出大笔费用后却无法正常开展建设，以缴费方式投入的资金无法产生效益，由此对这部分因滞延审批造成的经济损失可通过对已纳入公共资金的前期投资计息之方式给予赔偿，在此意义上能够架构行政法上的因果关系，应视为投资人投资的直接损失。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（）最高法行赔申2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：仙居县常青山庄老年公寓。住所地：浙江省仙居县埠头镇沙岙村。
法定代表人：王具州，该老年公寓负责人。
委托诉讼代理人：林统，浙江利群律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省仙居县人民政府。住所地：浙江省仙居县环城西路50号。
法定代表人：颜海荣，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：郭盛，浙江省仙居县国土资源局党委委员。
委托诉讼代理人：周成海，浙江安州律师事务所律师。
仙居县常青山庄老年公寓（以下简称常青山庄老年公寓）因诉浙江省仙居县人民政府（以下简称仙居县政府）土地行政赔偿一案，不服浙江省高级人民法院（）浙行赔终13号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
常青山庄老年公寓于年11月5日以仙居县政府土地行政赔偿违法，侵犯其合法权益为由，向浙江省台州市中级人民法院起诉，请求判令仙居县政府赔偿其经济损失元（包括：1.年5月至年2月，日常支出费用元；2.年5月至年2月，投入资金利息元；3.建筑工程延误增加的人工费等万元；4.年5月至年2月应得补贴的利息损失元；5.因行政诉讼支出的费用3万元。注：分项合计数为元，而上述总计数为元，前者多算元）。
一审法院查明：常青山庄老年公寓系经浙江省仙居县民政局批准设立的民办非企业单位,于年2月16日取得建设用地规划许可证。年4月，常青山庄老年公寓提出建设项目用地申请，浙江省仙居县国土资源局受理后进行了审查并于年4月27日审核同意后报送仙居县政府批准，但该府未在法定期限内作出是否批准的决定。常青山庄老年公寓对仙居县政府超过法定期限不作出是否批准常青山庄老年公寓供地申请决定的行为不服，提起行政诉讼。
一审法院经审理后,于年8月20日作出（）浙台行初字第13号行政判决：一、仙居县政府未在法定期限内作出批准或不予批准常青山庄老年公寓供地申请决定的行为违法；二、仙居县政府应在本判决发生法律效力之日起三十日内依法作出批准或不予批准常青山庄老年公寓供地申请的决定。仙居县政府不服该判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院终审判决驳回上诉、维持原判。年2月2日，仙居县政府批准了常青山庄老年公寓的项目用地。年7月28日，常青山庄老年公寓向仙居县政府申请行政赔偿。仙居县政府于年7月31日收到常青山庄老年公寓的申请后，未作出决定。常青山庄老年公寓不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出；第十三条、第十四条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案系常青山庄老年公寓单独提起的行政赔偿诉讼，仙居县政府在收到行政赔偿申请后的两个月内未作出是否赔偿的决定，常青山庄老年公寓在期限届满之日起三个月内提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。
根据《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，常青山庄老年公寓虽然在年2月16日取得老年公寓建设用地规划许可证，但其在年2月才取得涉案用地批准，在未取得建设用地批准前，依法不能在涉案土地上建设。因此，常青山庄老年公寓请求赔偿发生在用地批准前涉及的日常支出、支付工资、工程用车、投入资金利息、床位补贴等没有依据。常青山庄老年公寓在年2月已取得涉案用地批准，其在这之前所花费的土地行政规费未造成损失，其要求赔偿土地行政规费的主张不成立。
常青山庄老年公寓主张的行政诉讼费用，不属于直接损失，不属于行政赔偿范围。虽然仙居县政府未在法定期限内对常青山庄老年公寓提出的建设项目用地申请作出是否批准的决定，属不履行法定职责，被一、二审人民法院判决确认违法，但仙居县政府的这一行为未造成常青山庄老年公寓的人身权、财产权的损害。常青山庄老年公寓提起本案行政赔偿诉讼，没有事实根据和法律依据，对其请求不予支持。据此，一审法院于年2月18日作出（）浙台行赔初字第28号行政赔偿判决：驳回常青山庄老年公寓的赔偿请求。
常青山庄老年公寓不服一审判决，向浙江省高级人民法院上诉，请求二审法院撤销一审判决，并判令仙居县政府赔偿其经济损失元。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。
二审法院认为：《国家赔偿法》第二条规定，行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由行政机关作为赔偿义务机关对造成的损害承担赔偿义务；该法第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，有造成财产损害的其他违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利；第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
涉及本案，常青山庄老年公寓虽在年2月16日已取得老年公寓建设用地规划许可证，且仙居县政府未在法定期限内对其提出的建设项目用地申请作出批准或不予批准行为被法院确认违法，但常青山庄老年公寓要求仙居县政府赔偿其年5月至年2月日常支出费用元、年5月至年2月投入资金利息元、建筑工程延误增加的人工费等万元、年5月至年2月应得补贴的利息损失元及因行政诉讼支出的费用3万元等共计元经济损失。
经查，该日常支出费用系常青山庄老年公寓正常运作所支出的工资、私车公用及水电费用等，并非仙居县政府的违法行为所致；建筑工程延误增加的人工费等万元，亦非已发生的实际损失；投入资金利息及行政诉讼支出不属于《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，且其提供的证据也不足以证明该损失的存在；应得补贴的利息损失元系常青山庄老年公寓建成后所能获得的床位补贴，属于预期利益，并非直接损失，故常青山庄老年公寓主张的行政赔偿请求均不属于直接损失，不属于《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围。
一审判决根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，驳回常青山庄老年公寓的赔偿诉讼请求，并无不当。常青山庄老年公寓提出“原审赔偿判决认定其请求赔偿没有依据是典型的因果关系认定错误；基于行政法上的正当信赖利益原则所支付和承担成本是合理合法支出，与仙居县政府行政违法行为存在因果关系，属于直接损失”等上诉理由，缺乏法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。据此，二审法院于年5月17日作出（）浙行赔终13号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。
常青山庄老年公寓向本院申请再审，请求撤销一审、二审赔偿判决，对本案进行再审，依法改判仙居县政府赔偿其各项经济损失元（其中建安成本增加支出元、日常费用支出元、投资贷款利息损失元、律师代理费及差旅费元）。主要事实和理由为：（一）再审申请人已于年11月15日取得涉案用地建设工程规划许可证，用地建设的审批已全部完成，项目建安成本已经确定。其投资人自筹的资金却无力支付建设项目建安成本上涨带来的支出增加，因此其对于建安成本因时间拖延而上涨造成的损失是实际发生且与被申请人的违法拖延时间有直接因果关系。原审判决以申请人的建筑工程成本上涨未发生实际损失为由，不纳入赔偿与再审申请人新取得的证据相悖。
（二）再审申请人在年5月到年2月的日常支出费用是为了在拖延的时间中工作争取取得土地审批所作的额外支出，其在年4月之前已经做了近4年的前期准备工作，仅待被申请人作出审批就可以进行工程建设方得开业运营。原审判决本院认为部分“经查，日常支出费用系上诉人公司正常运作所支出的工资、私车公用及水电费用等，并非被上诉人的违法行为所致”的观点错误。
（三）再审申请人为建设运营前期投入资金建设都是投资人自筹贷款取得，长期停止建设造成的利息损失与被申请人的违法行为有直接因果关系。原审判决认为投入资金不明且不属于直接损失与客观事实不符。
（四）申请人因用地审批事宜多次诉讼、上访，因此支出的律师费、交通费、住宿费等依法应纳入直接损失的赔偿范围。原审法院认为行政诉讼支出的费用不属于直接损失与浙江省高级人民法院在年8月6日公布的浙高法办（）48号《关于当前国家赔偿工作若干问题的解答（一）》不符。综上，现有新证据足以推翻原审判决关于建筑工程项目并未实际发生的认定，原审法院认定关于日常支出费用、投入资金的借贷利息损失不属于直接损失不当，对于支出的律师代理费及差旅费没有作为直接损失赔偿适用法律不当。为此，请求本院对本案进行再审。
本院认为：本案系因被申请人仙居县政府未在法定期限内履行针对再审申请人常青山庄老年公寓涉案供地申请的审批职责，被人民法院判决确认违法后引发的行政赔偿争议。核心问题是针对再审申请人提出的日常支出费用、投入资金利息、建筑工程延误增加的人工费、应得补贴的利息损失、因行政诉讼支出的费用等赔偿损失要求，如何看待其诉权，如何理解赔偿范围，如何计算赔偿标准，现分述如下：
（一）关于再审申请人的诉权
本案系再审申请人依法单独提起的行政赔偿之诉。根据《国家赔偿法》第二条、第四条之规定精神，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。实践中，行政不作为也是造成公民、法人和其他组织权益损害的表现形式之一。提起行政赔偿诉讼的基础前提是行政行为被认定违法。本案中，人民法院于年8月20日作出的（）浙台行初字第13号生效行政判决，已经认定被申请人未在法定期限内作出批准或不予批准常青山庄老年公寓供地申请决定的行为违法，并判令被申请人应在判决发生法律效力之日起三十日内依法作出批准或不予批准决定。
基于上述对行政不作为违法性的认定，再审申请人于年7月28日向被申请人提出赔偿要求，符合《国家赔偿法》第九条第二款有关“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出”的相关规定，而被申请人于年7月31日收到再审申请人的赔偿申请后，本应依照《国家赔偿法》第十三条规定“自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定”，但直至年11月5日再审申请人依照《国家赔偿法》第十四条有关“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”之规定提起本案诉讼，仍未作出是否赔偿之决定。
故再审申请人提起本案之行政赔偿诉讼，于法有据。在针对再审申请人是否应予赔偿问题上，被申请人不依法作出结论，不置可否，事实上亦构成了新的不履行法定职责，不利于公民、法人和其他组织合法权益之保护。本院在此明确指出上述行政不作为之违法性，侵害了公民依法享有的行政赔偿请求权。
但在因行政不作为所导致的应予赔偿的损失范围如何界定，因果关系如何认定，赔偿标准如何把握等问题上，长期以来亦是行政审判实践中面临的难题。对此，年2月8日施行的《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第九十八条，专门就此作了“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”的原则性规定。
（二）关于赔偿范围的确定
再审申请人在原审期间提出了赔偿日常支出费用、投入资金利息、建筑工程延误增加的人工费、应得补贴的利息损失、因行政诉讼支出的费用五项共计元的赔偿损失要求；申请再审期间又提出了建安成本增加支出、日常费用支出、投资贷款利息损失、律师代理费及差旅费四项共计元的赔偿损失要求，较之于原审诉求之不同，在于原“建筑工程延误增加的人工费等万元”现表述为“建安成本增加支出元”，原“因行政诉讼支出的费用3万元”现表述为“律师代理费及差旅费元”，并取消了原“应得补贴的利息损失元”一项，总额减少了元。按照行政诉讼再审立案审查阶段主要围绕原审诉求进行审查的一般规则，分析几项赔偿诉求如下：
一是关于“投资贷款利息损失”和“应得补贴的利息损失”。首先，就“投资贷款利息损失”而言，对于再审申请人在再审申请书中所主张的“被申请人收取的税、设计费、勘测费等税费达百万”，本院认为，由行政机关依法收取的相关规费属于再审申请人的部分投资，由于被申请人未及时作出项目审批致使再审申请人无法全面开工、长期处于不确定期待之中，再审申请人因被申请人延误之过错而针对此部分费用的利息提出赔偿要求，具有合理性。
再审申请人在原审期间也向法院提交了其从年起向多个部门缴纳的用地报批费、代上缴省新增建设用地土地有偿使用费、土地征用款、青苗补助款、土地管理费、开垦费、测绘费、征地社保基金、森林植被恢复费、地质评估费、环保技术服务费、规划设计费、折抵指标费、耕地占用税等大量费用单据90余万元；被申请人在本院于年4月11日组织的听证中认可再审申请人“有70多万元交到政府”，并认可“如果已经交给政府的费用，由于延误造成的利息损失应该存在的”。本院认为，这部分费用所产生的利息有必要纳入《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之“直接损失”范围。
国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，理解上述“直接损失”涉及利息计算问题时不宜仅限于《国家赔偿法》第三十六条第七项有关“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款”，还有必要延及类似本案因行政不作为所产生的以行政缴费形式所投资金的利息计算。上述规费虽非被申请人直接收取，缴纳后自身也不直接产生利息，但正是由于被申请人长期不履责，致使再审申请人向公权力机关支出大笔费用后却无法正常开展建设，以缴费方式投入的资金无法产生效益，由此对这部分因滞延审批造成的经济损失可通过对已纳入公共资金的前期投资计息之方式给予赔偿，在此意义上能够架构行政法上的因果关系，应视为投资人投资的直接损失。
本院重申，对《国家赔偿法》有关“直接损失”的准确理解，有利于防止实践中不当限缩赔偿义务机关应当承担的国家赔偿责任，厘清不作为情形下的行政赔偿范围，以减少纠纷，统一裁判尺度，彰显“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的法治理念。其次，就“应得补贴的利息损失”而言，二审法院指出“应得补贴的利息损失元系常青山庄老年公寓建成后所能获得的床位补贴，属于预期利益，并非直接损失”，并无不当，本院予以认可。且再审申请书中亦未再列此项利息损失。
再者，对于再审申请书中所列“三通一平、解决用地村民等事宜过程中投入了数百万元资金”以及“由于作为尚未开展运营的法人无法自行向银行贷款，因此由投资人向银行及民间借款”，此类投资及利息有别于其所缴纳的上述行政规费，一方面，开工建设需经过用地审批、建设规划许可等一系列手续方可依法推进；另一方面，结合本案项目用地已获批准、后续程序正在推进等情况看，上述投资及利息难以成为因行政不作为所直接导致的经济损失。
二是关于“日常支出费用”和“建筑工程延误增加的人工费”。国家赔偿须满足损失与行政机关的违法行为有因果关系且已实际发生等条件。从在案证据材料看，原审诉求的“日常支出费用”主要系再审申请书所列再审申请人正常运行支出的工资、用车、水电及办公费用等，因当时再审申请人尚未获得施工、运营等全部许可，这些实际支出难以归入因被申请人未及时审批所导致的属于国家赔偿范围的“直接损失”，且目前涉案项目已获批准正在推进后续工作；同时，原审诉求的“建筑工程延误增加的人工费”以及再审申请书中所列“建安成本增加支出”，上述费用不仅会受市场因素影响产生波动，亦非因行政机关的不作为所直接导致的经济损失。就再审申请人所称的损害发生过程和结果看，被申请人未及时履责并不足以由此形成法律上的必然因果关系。在防止不当限缩赔偿义务机关赔偿责任的同时，也要避免超越立法精神泛化解读“直接损失”，坚持国家赔偿范围的法定性与直接性。
三是关于“因行政诉讼支出的费用”。再审申请人的此项原审诉求与再审申请书中所列“律师代理费及差旅费”，上述费用均缺乏《国家赔偿法》的明确依据。至于再审申请人主张与浙高法办（）48号《关于当前国家赔偿工作若干问题的解答（一）》不符之理由，因该文件系地方法院业务指导性文件，有关“在不超过受害人实际支出的前提下，法院可以根据案件具体情况，经协商确定适当赔偿金额，将其（律师费、多年申诉上访支出的交通费、住宿费等）以其他直接损失名义纳入赔偿范围，以促使受害人服判息诉”之表述，并非强制性要求，本院不予支持。
（三）关于赔偿标准的计算
由上可知，再审申请人前期缴纳的行政规费应视为其开发涉案项目的部分投资，所涉利息属于《国家赔偿法》的直接损失。在行政规费的总额认定上，再审申请人在一审期间提交的材料、再审申请书中的表述以及双方听证过程中的表述，存在不一致情形，一审法院虽然结合原告方所提交证据，认定了“缴纳政府规费支出的真实性”，但并未详细列明数额。此具体数额有待于下级法院在再审过程中，结合各方当事人举证进一步查明。
在相关利息的计算节点以及计算方式上，根据原审法院查明的事实，被申请人被生效的（）浙台行初字第13号行政判决认定不作为违法，系源自未在法定期限内作出批准或不予批准再审申请人供地申请的决定，上述申请于年4月向浙江省仙居县国土资源局提出，该局受理后于同年4月27日审核同意后报送被申请人批准，但被申请人未在法定期限内（《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第二十一条规定了“审批机关应当自收到材料之日起三十日内作出批准或者不予批准的决定”）作出是否批准的决定，直至上述行政判决作出后的年2月2日才批准了涉案项目用地。
因此，赔偿利息的计算节点应从年5月起至年2月止；在计算方式上，可参照《国家赔偿法》第三十六条第七项有关“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的方式处理，即赔偿上述时间段已缴行政规费的银行同期存款利息。
考虑到涉案行政规费的细目尚需进一步查实，特别是项目获批后下一步正常推进和管理过程中，离不开当事人双方的沟通配合。本院在此重点指出赔偿范围、法律适用问题，具体的赔偿标准和金额可由当事人双方后续进一步协商推进。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，人民法院针对赔偿案件可以组织调解。本院听证期间注意到，再审申请人反映被申请人前期曾提出具体协调意向。本案裁定之后，下级法院仍应积极协调各方当事人，切实监督行政机关履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，宜尽早核实行政规费实际缴费情况，酌定赔偿利息数额，判令行政机关依法赔偿。
综上，仙居县政府作为法定的赔偿义务机关，对再审申请人的赔偿申请置之不理，违反《国家赔偿法》第十四条第一款之规定；同时，一审法院认为再审申请人“在年2月已取得涉案用地批准，其在这之前所花费的土地行政规费未造成损失，其要求赔偿土地行政规费的主张不成立”，二审法院认为再审申请人“投入资金利息”不属于《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失的观点，均存在适用法律有误，依法应予纠正。仙居县常青山庄老年公寓的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：
一、本案指令浙江省高级人民法院再审。
二、再审期间中止原判决的执行。
审 判 长 王晓滨
审 判 员 张 艳
代理审判员 沈小平
二〇一八年十二月十九日
书 记 员 李林涛
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